五城领跑轨道交通第一梯队，轨交建设如何算“人”账？

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21世纪经济报道 记者张旭 北京报道
近日，交通运输部公布了2026年2月城市轨道交通运营数据。全国54个城市开通运营城市轨道交通线路345条，运营里程11778.2公里，完成客运量21.7亿人次，进站量13亿人次。
受春节假期影响，2月份客运量环比减少7.2亿人次，降低25%，同比减少2.3亿人次，降低9.6%。
去除节日因素的波动，从更长的时间来看，国内轨道交通建设呈现诸多新变化：北上广深蓉五城多项数据长期稳居第一梯队；部分城市有轨电车客流下滑；轨道交通助力“轨道上的城市群”发展，推动人口、产业、创新资源在更大范围内优化配置。
国家高端智库可持续交通创新中心研究员、北京交通大学经管学院教授李红昌向21世纪经济报道记者表示，未来城际铁路发展的重点包括制度创新、站城融合、服务提升三方面。
“城际铁路需要建立适应区域协同的规划、投融资和运营体制，强化地方政府间的合作协调。规划建设层面，需统筹城际铁路与通勤人口分布、出行规律、城市功能布局，合理设置站间距、快慢线组合，实现与居住区、商圈等的深度融合。运营层面，需加强需求洞察，优化票制票价、发行月票、提升服务质量，推动跨市标准互通和服务衔接，引导形成以公共交通为导向的出行结构。”李红昌说。
2026年，一批新的轨道交通项目建设正在推进，多个城市“轨道上的城市群”正加速成型。比如3月23日上午，厦门市轨道交通6号线漳州（角美）延伸段全线启动试运行，这条贯穿厦门、漳州两市的轨道交通线路正式由工程建设阶段转向开通准备阶段。
不同城市“冷热不均”
在全国轨道交通版图中，北上广深蓉是当之无愧的第一梯队。
在运营里程方面，截至2025年末，北京以909公里居首，网络覆盖最广；上海881.5公里紧随其后，2025年新增2号线西延伸和18号线二期；广州772.6公里位列第三，过去5年净增240.8公里，是全国的“增量之王”；排名第四的是成都，达到719.5公里；深圳则以634.5公里排名第五，过去5年净增211.9公里，增速仅次于广州。
达33.21亿人次和32.85亿人次，成都也达到了22.44亿人次。
值得注意的是，2025年12月31日，广州地铁以1409.3万人次刷新全国单日客流历史纪录，展现出大湾区核心城市的人口活力。
而从客运强度（单位：万人次每公里日）来看，深圳以五座城市中最短的运营里程，承载了32.85亿的年客运量，单位里程效率最高。客运强度的定义为统计期内单位运营里程所承担的日均客运量，是衡量资源利用水平的重要指标。李红昌表示，北京与深圳客运强度的差距，主要原因是两座城市的经济地理和空间形态差异显著。
“北京呈现‘多组团’结构，人口和就业高度集中于五环内，但轨道交通线路已延伸至燕房线、昌平线、怀柔线乃至燕郊等地，拉低整体客流强度。深圳则是高度密集的城市形态，通勤距离短，轨道交通网络与城市功能高度耦合，客流强度自然更高。空间覆盖范围越大，郊区线路利用率越低，平均客流强度就越难提升。”李红昌表示。
除却五座城市之外，其他城市的轨道交通数据受新线拉动效应显著。考虑到2月份受到春节影响较大，从1月来看，客运量增幅最高的三座城市：天水（380.43%）、济南（197.98%）、太原（153.34%），主要原因是新线开通。
此外，1月还有5个城市（文山、淮安、三亚、黄石、芜湖）客运量出现下滑，其中，文山1月客运量仅3万人次，2月春节期间升至4万人次，客运强度均维持在0.01，为全国最低的城市。
公开资料显示，文山的有轨电车4号线是国内首个县级城市有轨电车项目，也是国内首条高铁站直达景区的便捷式城市有轨电车。客运量下降的城市中，也多为有轨电车，客运量不足以成为这些城市的共性。
对于这一现象，李红昌表示，主要原因在于有轨电车自身竞争力较弱，可替代性远高于互补性。“有轨电车通常布局在城市新区、外围新城或旅游观光线路，区位相对偏远，服务对象单一，通勤功能不强，客流量先天不足。与常规公交相比，缺乏主干道、微循环和定制化服务的灵活性；与私家车、电动自行车相比，便捷性和舒适性也不占优。政府和社会对有轨电车的定位与投入有限。它往往被作为补充性、小规模的交通方式建设，投资和供给量相对不足，历史发展脉络也使其长期处于低位运行状态。”
李红昌表示，虽然有轨电车建设成本低于地铁，但人均运营成本远高于地铁，边际效益较低。未来需要通过转型升级、综合开发、文旅融合等方式赋能，提升局部竞争力。
打造“轨道上的城市群”
在专家看来，轨道交通对区域经济发展的意义重大。
国际经验表明，城市群和大都市圈是经济最核心的承载空间，轨道交通以高效、便捷、绿色、低成本的方式，推动人口、产业、创新资源在更大范围内优化配置。
目前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈的城际铁路骨干网络加快形成，城市群内主要城市间基本实现1至2小时通达，对于便利人民群众出行、提高城市群综合承载力、促进区域协调发展等发挥了重要作用。
未来，这一发展将延续。比如，深圳“十五五”规划纲要草案提出，推进深惠城际、深大城际等跨市轨道交通建设。今年3月，惠州市惠阳区交通运输局启动“深圳市城市轨道交通14号线东延（惠州段）工程项目前期方案研究服务”的公开招标。上海地铁11号线跨省延伸至昆山，高铁更是将苏州北站到上海虹桥的通行时间压缩至约23分钟。
此外，在推进京津冀交通一体化方面，2026年北京市交通综合治理行动计划提出，今年北京将开通轨道交通22号线（红庙－平谷）；推进雄安R1线建设和贯通改造。
雄安轨道交通R1线全称为“雄安新区至北京大兴国际机场快线”。根据规划，R1线是打造京雄一小时都市经济圈的关键纽带。它一头连接雄安新区，一头通达北京主要功能区，实现一小时直达北京金融街和丽泽商务区，预计将于2026年上半年具备开通初期运营条件。
与此同时，R1线通过“一干多支”的轨道快线网，向雄安新区周边的保定、霸州、徐水等地辐射延伸，进一步带动区域协同发展。
务同城化，实现票务、安检、信息、支付跨城互认，让跨城出行像市内出行一样便捷。
“随着北京城市副中心、雄安新区建设提速，京津冀轨道交通正从物理联通迈向功能协同、产业协同、治理协同。”钟章队指出。
城际铁路发展“新导向”
尽管轨道交通对经济发展意义重大，但并不意味着可以走“先建设，后培育客流”的路径。
2026年1月，国家发展改革委印发《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称《意见》）。据国家发改委负责人介绍，《意见》坚持适度超前、不能过度超前的原则，以需求为导向，提出新建城际铁路近期双向客流密度不低于1500万人次/年，审慎建设与既有干线铁路平行的城际铁路项目，既有城际铁路运营5年后客流密度未达到预期指标50%的地区要暂停新建城际铁路项目。
在防范债务风险方面，《意见》明确新建城际铁路项目资本金比例不低于50%，不得违规举债融资，既有城际铁路运营10年后未实现现金流平衡的地区，也要暂停新建城际铁路项目。
《意见》还提出，严格控制车站建设规模、标准等，坚决防止出现站点过密、站房规模超出实际需求、建而不用等情况。
在李红昌看来，该文件体现了三大核心导向：财政可持续性、市场需求可持续性、综合效益可持续性。
《意见》强调地方政府的支付能力和债务风险防控，明确不得违规举债融资，要求财政承受能力与建设规模相匹配。强调客流需求的真实性，对客流密度未达预期50%的地区暂缓新建项目，防止盲目建设和数据浮夸。要求车站规模、站点密度等与经济社会效益相匹配，追求社会效益与经济效益的双重优化。
“这一思路不仅适用于城际铁路，也将成为未来所有轨道交通项目审批和建设的基本准则，强调从‘能建’向‘建得起、有效益、可持续’转变。”李红昌说。
事实上，国内已有部分城际铁路项目由于“过度超前”而停用。以投资1.25亿元的长株潭城铁九郎山站为例，该站点于2016年底开通运营，2022年4月即宣告停运，实际运行时间仅5年左右。而据不完全统计，包括株洲九郎山站在内，全国已有约20座车站，因位置偏远、周边配套欠缺、客流量不足等原因处于未启用或关停状态。
随着《意见》的实施，过去“过度超前建设”的模式，有望被“以需定建、量力而行”的精细化逻辑取代。