国家首部城际铁路专项政策出台 设客流硬指标、严控“建而不用”

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中经记者 孙丽朝 北京报道

国家发展改革委近日发布《关于推进城际铁路健康可持续发展的意见》（以下简称“《意见》”），明确城际铁路功能定位、标准条件、监管要求等。《意见》提出，新建城际铁路近期双向客流密度不低于1500万人次/年，设计速度一般为每小时120—200公里。原则上采用地上敷设方式，进出枢纽、征拆困难、噪声振动大等局部路段可研究采用地下敷设方式。严格控制车站建设规模、标准等，坚决防止出现站点过密、站房规模超出实际需求、建而不用等情况。

《意见》强调，对于项目开通运营5年后、双向客流密度仍未达到预期指标50%的，以及项目开通运营10年后未实现现金流平衡的地区，暂停审批（核准）新建城际铁路项目。

对于《意见》出台的背景，国家发展改革委新闻发言人1月25日表示，城际铁路是城市群内重要交通方式，很多地方都非常关注。近年来，国家统筹推进城际铁路规划建设，在部分重点区域积极打造“轨道上的城市群”，有力支撑了区域重大战略和新型城镇化战略的深入实施。经国务院同意，国家发展改革委印发《意见》，这也是国家首次针对城际铁路出台文件，将进一步加强政策引导和支持，推动城际铁路实现更高质量、更可持续的发展。

一位铁路运营企业人士对《中国经营报》记者表示，《意见》的出台填补了城际铁路领域的政策短板，设定了城际铁路的客流密度要求和运营后评估机制，相当于提高了城际铁路的审批和建设门槛。《意见》明确了城际铁路的设计速度、敷设方式、运输组织模式等，从技术标准上避免了地方政府以城际铁路为名变相建设高铁和地铁项目。

在优化运营模式上，《意见》提出，鼓励地方政府与铁路企业加强合作，充分利用既有铁路富余运能，按照市场化方式积极创造条件开行城际列车。对于已开通运营但客流效益不理想的城际铁路，地方政府、城际铁路运营企业要多措并举吸引客流，鼓励具备条件的线路开行市域（郊）列车，或研究与干线铁路、城市轨道交通接轨并贯通运营。

《意见》提出，要创新运营管理模式。支持地方政府因地制宜选择城际铁路运营管理模式，支持具备条件的轨道交通企业获取运营资质，自主运营城际铁路，设立调度指挥中心，构建运营网络。建立公开透明、公平合理的清算机制，推动地方自主运营的城际铁路与干线铁路跨线可持续运营。

广州地铁集团有限公司董事长刘智成表示，跨线运营可显著提升网络运输效率。城际列车驶入国铁干线，将为国铁干线注入来自城市群的“毛细血管”客流。干线铁路接入城际线网，能够快速实现高铁进中心城区，实现跨系统、跨区域直达或便捷联程。

在刘智成看来，清分清算机制能够消除各方后顾之忧、建立长期稳定的信任关系，是跨线运营合作的关键。他建议，规范客流统计、票务收入、运营成本等核心数据采集标准，通过系统接口实现数据实时同步，确保核算依据的一致性与真实性。要设定清晰的收益划分比例，跨线运营的票务收入可综合考虑线路使用里程、实际客流贡献率、各方服务投入成本等多重因素进行综合核算。同时，清分规则还须具备特殊场景适配能力，针对节假日大客流、临时加开列车等特殊情况，预设弹性清分系数或补充协议，保障各方合理权益。